——通篇没有合作、没有共赢、没有和平，只有一条逻辑：所有规则服务美国

文｜金思宇（中国智库高级研究员、国际问题观察家、经济学家）

一、讲台上的四十分钟：一份没有“合作”的施政报告

当地时间9月22日，第81届联合国大会一般性辩论在纽约开幕。本届联大的主题定为“重建信任，管理变革：一个为所有人带来实效的联合国”。按惯例，东道国美国总统第二个登台，讲了约三十八分钟。

然而，在这三十八分钟里，“合作”“共赢”“和平”几乎成了背景音。通篇贯穿始终的只有一条逻辑：国际体系可以为美国服务，但不能约束美国；多边规则可以管控他国，却不能束缚美国。

特朗普在演讲中强调美国正处于“崛起”之中，从经济、军事、能源、边境安全和科技等方面列举其执政成果，并阐述美国对伊朗、巴勒斯坦、俄乌冲突及西半球局势的立场。其中最具威胁性的内容指向伊朗：他声称可迅速“摧毁”伊朗，同时暗示不排除在11月美国中期选举后达成结束冲突协议的可能性。伊朗被提及十七次，加沙五次，以色列一次。威胁与条件并列抛出：要么达成协议让伊朗重建，要么“迅速消灭”其政权。

一边在联合国讲台上对主权国家发出军事威胁，一边把外交节奏与国内选情绑定——这不是在多边框架内解决问题，而是把多边场合当成单边施压的扩音器。演讲中他还批评联合国及其部分机构，宣布美国将进一步削减对联合国的预算拨款和职位，同时表示要把“人工智能”改称“超级智能”，并预言古巴政权垮台。

更要紧的是，这番话并非情绪失控的即兴发挥，而是一套高度自洽且被反复演练过的霸权表述。它之所以危险，恰恰在于它的清醒与刻意。

二、三个同日发生的细节，比长篇大论更有说服力

演讲之外的几件事，与讲台上的话构成了完整的互文。

第一，格陵兰协议。 9月22日，在纽约联合国大会期间，美国、丹麦及格陵兰自治政府正式签署全新安全协议，为持续数年的格陵兰争端画上阶段性句点，也彻底改写了北极地缘格局。根据协议内容，美国将扩建皮图菲克太空基地，新增两处防务区域，保障美军舰机在当地自由通行、起降，同时增设排他条款。

特朗普随后在社交媒体上称，该协议“赋予美国对格陵兰安全及其他需求的永久控制权”，未经美方书面批准，对手不得在此建基地、驻军或进行敏感投资。丹麦方面则强调，协议恪守了“丹麦划定的红线”，未让出格陵兰主权。同一份协议，两种解读：一方说的是“合作”，另一方说的是“控制权”。这种语义落差本身，就是问题的答案。而格陵兰广播公司报道的居民担忧、丹麦媒体提醒“警惕美方今后如何解释这份协议”，则说明连当事方自己都不完全相信前一种解读。

格陵兰岛扼守GIUK缺口（格陵兰岛—冰岛—英国）北端，是连接北大西洋与北冰洋航道的关键战略水域。随着北极航道通航期从每年3个月延长到5个月，运输时间比通过苏伊士运河缩短约40%，控制格陵兰的战略价值正在急剧上升。美方以“保卫美洲大陆”和“增强北约”包装这一动作，但协议中的排他条款指向的真正目标，是将北极关键节点纳入自己的许可体系。

第二，委内瑞拉石油。 2026年1月3日凌晨，美军突袭委内瑞拉，强行控制委内瑞拉总统马杜罗及其夫人并将他们带到美国。此后美方宣布要对委石油实施“管理”和“无限期控制销售”，并召来本国能源巨头要求投入巨资重建其石油产业。

这里的核心数据不容忽视：委内瑞拉拥有约3000亿桶已探明原油储量，占全球储量的约17%，位居世界第一，差不多是美国的6.7倍。美国声称美大型石油公司将主导委内瑞拉石油资源运作，直指该国占全球约17%的石油储备。

然而，政府的枪炮声尚未消散，资本的脚步却停在了门口。埃克森美孚首席执行官达伦·伍兹在白宫会议上直言，该公司在委内瑞拉的资产两度遭没收，如果不对该国商业和法律框架作“相当重大改革”，委内瑞拉当前“不可投资”。康菲石油首席执行官瑞安·兰斯则明确表示，公司的首要任务是追讨近二十年前因资产被国有化而欠下的数十亿美元债务，而非开钻新井。政府用武力打开了一扇门，资本站在门口看了一眼，转头走了。这一幕比任何道德说教都更能说明问题：当“国家安全”的定义可以无限扩展到别国的资源开采权时，所谓安全边界也就不存在了。

第三，对联合国的态度。 特朗普在同一场演讲中批评联合国及其部分机构，并宣布美国将进一步削减对联合国的预算拨款和职位。在一个讨论“重建信任”的讲台上，最大出资方宣布继续削减出资——这已不仅是“财政困难”，而是选择性买单：合则用，不合则弃。

三、把账本摊开：欠费、特权与自我豁免

截至2026年2月初，美国累计拖欠联合国包括常规预算以及用于维和行动和联合国法庭的费用约46亿美元，占全球会员国欠费总额的92%以上，堪称联合国最大“欠费国”。其中，常规预算约21.9亿美元、维和经费约24亿美元、法庭费用约4360万美元。尽管9月中旬启动了约7.25亿美元的支付程序，仍不足欠款总额的两成。

后果是实实在在的：联合国秘书长古特雷斯此前就联合国财政状况发出警报，称联合国因会员国未缴会费而面临“迫在眉睫的财政崩溃”风险，其中大部分欠款来自美国。有报道称，美国甚至打算以“缴纳2026年联合国分摊预算的一大部分”为条件，施压联合国实施一系列所谓“速赢”改革措施。古特雷斯的回应言简意赅：缴纳会费是义务，不容谈判。

与此同时，《联合国宪章》第十九条的门槛被精确计算着绕开——把欠费控制在丧失联大投票权的红线之下，却一分不少地保留安理会常任理事国否决权。联合国秘书长发言人迪雅里克曾明确表示，根据宪章第十九条规定，一个会员国如果连续几年不缴纳会费，就可能在某个时候失去在联大的投票权。但美国政府的应对方式是“分期付款”：在联大召开前夕支付一部分，确保投票权不受影响，同时继续保有安理会否决权。

这套自我豁免的逻辑可以概括为四句话：

· 义务可以不履行，特权必须保留。 一面是最深的欠款方，一面是唯一的否决权持有者之一。

· 组织可以退出，规则不能约束。 从人权理事会、教科文组织到世卫组织，退出名单一路延伸，理由一律是“职能重叠、损害美国利益”。截至2026年初，美国拖欠联合国教科文组织超6亿美元会费；在退出世界卫生组织时，还拖欠2024至2025双年度的2.78亿美元会费。翻译过来就是：凡是需要我承担义务的规则，都是低效的；凡是可以让我行使权力的平台，都是必要的。

· 否决权可以使用，后果不必承担。 加沙问题决议草案表决中，美国多次成为安理会十五个成员中唯一的反对票；“五常”之中，也只有美国至今不承认巴勒斯坦国。制度缓冲被用成了单方面免除自身道义责任的工具。

· 长臂管辖可以延伸，他国管辖权不予承认。 对本国企业适用域外法，对他国实施长达数十年的经济封锁——据古巴方面统计，封锁已累计造成超一万七千亿美元经济损失，联大连续三十多次通过要求终止封锁的决议。而当国际司法机构试图对美国及其盟友的行为启动程序时，得到的回应是要求其“全体成员辞职”。

这就是那句判断的全部内涵：所有规则服务美国，所有风险他国承担，所有利益归美国独享。它不是修辞上的夸张，而是对一系列可核查行为的准确概括。

四、法律层面的拷问：《宪章》不是装饰品

这一部分必须讲清楚，因为它是整篇评论的法理支点。

其一，禁止使用武力原则是强行法，不容打折。 《联合国宪章》第二条第四款明确规定，各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。例外只有两条：第五十一条规定的自卫权，以及第七章授权的安理会行动。2026年1月对委内瑞拉的行动，两项皆无；2月底对伊朗的打击，同样未经安理会授权。这不是“灰色地带”，而是白纸黑字的违约。

其二，“执法行动”的话术不能替代法律定性。 将主权国家政府等同于“贩毒集团”、将军事突袭包装成“缉毒执法”，是典型的法律拟制滥用。1974年联大第3314号决议对侵略行为的定义，并不因行为主体的自我命名而改变。一国不能通过修改国内法的定义，就取得在国际法上的豁免。

其三，战争罪调查已经启动。 演讲前不到一周，联合国伊朗问题独立国际实况调查团发布报告，指出有“合理理由”认为美国对伊朗平民犯下战争罪。调查小组认定，美国和以色列2月28日对伊朗发动攻击后，美国曾进行无差别攻击，造成平民伤亡及财物损失，其中包括击中南部城市米纳布的一所小学和一座体育设施。这是由联合国自身机制作出的初步判断，不是敌对方的宣传。当安理会常任理事国成为被调查对象时，制度的无力感是真实的；但调查本身的存在，同样说明规则并未彻底死亡。

其四，纽伦堡原则确立的底线依然有效。 侵略罪之所以被称为“最高罪行”，正因为它是其他一切罪行的源头。英国道蒂街律师事务所创始人、前塞拉利昂问题特别法庭首席检察官杰弗里·罗伯逊等法律界人士公开指出相关行动构成侵略罪。学界的声音或许缺乏强制力，但它构成了合法性损耗的记账方式——今天的每一笔，都会在十年后的条约谈判、仲裁裁决、盟友信任度里兑现。

其五，国际司法机制正在经受考验。 值得注意的是，国际法院在伊朗诉美国“特定伊朗资产案”中，于2026年6月作出一项具有标志性意义的裁决：法院驳回了美国提出的部分管辖权异议，确认自身对该案拥有管辖权，可以就伊朗央行约20亿美元资产被冻结一案举行全面听证。美方则坚持国际法院“缺乏初步管辖权”，试图阻止案件推进。这一博弈本身说明：即便在最不利的权力格局下，国际法的程序并未完全失效。但同样必须承认，法院即使最终作出对伊朗有利的裁决，执行仍是另一回事——2023年国际法院曾裁定美国冻结伊朗资产违反国际法，但至今未得到执行。

耶鲁大学法学院学者奥娜·哈撒韦的判断值得记取：令人担忧的不仅是公然违反国内法和国际法动用武力，更在于行为人显然毫不在乎自己正在违反这些规则。当违规不再需要理由，规则就真的只剩装饰功能了。

五、剥开“安全”的外壳，落点出奇地一致

本次演讲最值得拆解的，是它的话术结构。

几乎所有行动都包裹在一层“安全”外壳里：格陵兰是为了“保卫美洲大陆”和“增强北约”，委内瑞拉是为了“剿灭西半球的伊斯兰国”，伊朗是为了“绝不允许其拥有核武器”，人工智能则是为了“保持领先地位”。安全话语的好处在于，它天然排斥质疑——一旦你追问细节，就容易被扣上“不理解威胁”的帽子。

但只要把每一层外壳剥开，落点都出奇地一致：战略要地、能源通道、资源股权、技术标准。

格陵兰控制的是北极航道与北大西洋门户。随着北极航道通航期延长，其商业与军事价值正在加速上升，美方在格陵兰的排他性安排实质上是对未来北极秩序的前置性锁定。霍尔木兹海峡承担着全球约五分之一的海运原油量；委内瑞拉拥有全球最大的探明石油储量之一，3000亿桶的已探明储量超过沙特，在美国能源信息局的数据中占全球约17%；AI标准争夺的是下一代产业的主导权。所谓“卡位”，就是把全世界的关键节点逐一纳入自己的许可体系：未经我们批准，不得驻军；未经我们同意，不得投资；不符合我们的标准，不得发展。

这是对二战后多边秩序最根本的改写。旧秩序的合法性建立在“主权平等”之上，哪怕在实践中常常打折；新逻辑的合法性则建立在“实力优先”之上，并且毫不掩饰。“如有必要，我们将动用无可匹敌的军事力量来捍卫美国的重大国家利益”——这句话的新意不在于使用武力，而在于把“重大国家利益”的定义权完全留给了自己，且无需向任何人证明。

当一个最强国家拒绝接受规则的同等约束时，国际公平便沦为空谈。这并非道德说教，而是简单的算术：规则若不能平等适用，就不再是规则，只是命令。

六、但霸权也有账单：这套逻辑撑不久

正因为如此，这场演讲的另一面同样值得关注——它听起来强硬，底气却远不如以往。

其一，事实经不起核查。 特朗普称美委两国合计拥有全球60%以上石油，而美国能源信息局数据显示，委内瑞拉探明储量约3000亿桶占全球17%，美国约810亿桶，两国合计约占全球两成左右。称解决了八场战争，这一说法已被多次认定夸大；两次误称伊朗政权“执政51年”，实为47年。一个需要在最高外交场合反复夸大政绩的政府，往往面临着不小的国内压力。

其二，国内政治正在反噬。 一场拖延近七个月、原本承诺很快就能结束的战争，加上多数美国人不认可其外交政策处理方式的民调，使这场演讲更像是一场对内的竞选式演讲——把密集的外交行动打包成中期选举前可展示的“政绩”。当对外政策的主要受众变成国内选民时，政策的可持续性就成了最大的疑问。

其三，资本不跟。 政府用武力打开的门，本国企业拒绝走进去。埃克森美孚明确称委内瑞拉“不可投资”，康菲石油表示此前的损失“已经核销”。康菲石油至今仍有约120亿美元的仲裁赔偿未获兑付，埃克森美孚亦有约16.5亿美元的债权待收。二十年前打伊拉克时石油公司排队分蛋糕，今天同样的剧本演不下去了。军事力量可以打开一个国家的门，但钱愿不愿意进去，不是航母能决定的。

其四，盟友开始算自己的账。 弗雷泽里克森公开表示美国“无权吞并格陵兰岛”；法国外长警告相关行动“违反了国际法中不使用武力的原则”；巴西总统卢拉称对委内瑞拉的行动“已越界，不可接受”；丹麦媒体提醒国民警惕美方对协议的解释。霸权的成本一旦高到让追随者觉得不划算，同盟体系就会从内部松动。

其五，国际社会在用投票和用脚投票回应。 2026年3月25日，联合国大会以123票赞成、3票反对、52票弃权的表决结果通过一份历史性决议，将“贩卖被奴役非洲人和基于种族对非洲人进行物化奴役行为”定为最严重的危害人类罪，并要求相关国家对历史罪行作出赔偿。美国、以色列和阿根廷投了反对票，欧洲国家全部弃权。123票赞成对3票反对——这个数字本身就是一份国际社会的信任投票。美国常驻联合国经济及社会理事会代表内格雷亚表示，美国承认历史的悲剧，但对“赔偿性正义”相关表述长期持有明确反对立场。

更深层的变化发生在结算层面：霍尔木兹海峡通行受阻期间，过境费开始接受人民币等货币支付；多边央行数字货币桥累计交易额较试点初期增长数千倍。这不是“取代美元”的宣言，而是“货币碎片化”的开始——一层一层叠出来的冗余，恰恰是对单边制裁最直接的反制。

当然，必须承认现实的局限：由于否决权的存在，联合国短期内难以对美国形成实质性制约。埃尔多安在第81届联大期间呼吁取消常任理事国否决权，但根据《联合国宪章》，任何涉及安理会结构或否决权制度的修改，都需经联合国大会三分之二多数通过，并且必须获得所有五个常任理事国的批准。这意味着改革在程序上几乎不可能由现有大国格局中自然产生。但制约从来不只来自强制力，也来自合法性损耗。当一个国家的每一次行动都需要靠威胁来背书、靠夸大来包装、靠欠费来施压时，它节省下来的是金钱，消耗掉的却是让别人自愿跟随的能力。而后者，恰恰是霸权最昂贵、也最难重建的部分。

七、反制不是口号：五条现实路径

批判若不指向建设，就只是情绪的宣泄。可行的路径至少有五条。

第一，把选择性适用关进程序笼子。 本届联大主席、孟加拉国外长拉赫曼说得清楚：多边主义、国际法、国际人道法、对平民的保护和人道准入等原则不可以选择性适用。这句话应当成为检验一切行动的标尺，而不是开场白里的客套。具体而言，应推动在发生大规模暴行时对常任理事国否决权施加程序性限制，并实质性推进安理会扩容，特别是补上非洲没有常任理事国的历史欠账。目前，G4集团（德国、日本、巴西、印度）提出的改革模式已包含15年后审查条款，作为对否决权扩展问题的务实回应，而“团结谋共识”集团则主张更审慎的渐进路径。无论哪条路径，讨论本身已经构成对否决权制度合法性的持续压力。

第二，让区域框架长出牙齿。 北欧多国签署北极防务与资源治理框架，欧洲国家拒绝军机飞越领空、关闭军事基地，拉美国家加强区域协调——这些动作今天看起来微不足道，十年后再回头看，可能就是分水岭。区域化的意义不在于对抗，而在于降低对单一安全承诺的依赖度。

第三，把结算冗余做成常态选项。 本币结算、货币桥、区域支付系统，这些都不是为了“去美元化”的口号，而是为了在任何一条通道被政治掐断时，贸易还能继续。对企业而言，这叫供应链韧性；对国家而言，这叫主权保险。

第四，在技术治理上守住多边底线。 古特雷斯把和平与安全、不平等、气候危机、人工智能列为决定未来的“四大考验”，并呼吁建立由可信、独立监督机制支持的多边AI风险管理框架。马克龙则提出联合开发开源前沿模型，“不希望任何人成为某个大国的附庸”。这两段话指向同一个结论：技术不会因为你改了称呼就变得可控，正如秩序不会因为你拒绝承认就自动消失。谁能在AI治理上拿出可操作的多边方案，谁就能在下一代规则制定中占据主动。

第五，给国际司法一点耐心。 国际刑事法院、国际法院、联合国调查机制，短期内确实难以制约大国。但它们的功能不只是判决，更是记账——把每一次违规的时间、地点、责任人记下来，留到政治条件成熟的那一天。纽伦堡、前南、卢旺达，没有一个是在事发当年完成的。

结语：秩序靠最弱者也能相信的规则维持

古特雷斯在开幕致辞中说，世界正“不可逆转”地走向多极化，而多极化有两种走法：一种是碎片化、交易主义、零和算计；另一种是网络化多极格局，多个影响力中心在共同的国际法和价值观架构下共存。他还说：“世界不需要一个更弱的联合国。它需要一个足够强大、能够面对现实世界，并且有足够决心建设应有的世界形态的联合国。”讲话结束时，会场响起了长久的掌声。

马克龙在同一天回应：面对“强权即公理”的逻辑卷土重来，国际社会不能退缩；《联合国宪章》的意义就在于防止“强者决定弱者的命运”。

卢拉的判断更为冷峻：2025年记录了二战以来最多的武装冲突，战争已不再是政治的延续，而是相互依存世界中政治体系彻底崩溃的表现。

第81届联大的讲台上，人们听到了一份关于实力的宣言，却没有听到一句关于责任的承诺。这或许正是当下国际秩序最真实的写照：有人还在谈规则，有人已经在谈控制权。前者显得笨拙、缓慢、充满妥协；后者显得高效、果断、立竿见影。但历史反复证明，靠控制权建立的秩序，寿命永远短于靠规则建立的秩序——因为控制权需要不断证明你仍然最强，而规则只需要所有人仍然相信它公平。

没有合作，就没有共赢；没有共赢，就没有和平。这不是一句可以被跳过的客套话，而是一道无法绕开的因果链。链子的一端握在最强者手里，另一端，握在每一个还愿意相信规则的人手里。

作者金思宇，中国智库高级研究员、经济学家