金思宇/文

（中国政策科学研究会特邀研究员、经济学家）


民生数据从来不只是数字的堆叠。当人口总量越过峰值、劳动年龄人口缓慢收缩、城镇化率逼近68%的关口，一份年度民生统计报告所承载的信息，便远远超出了“民生改善”的常规叙事。2025年的数据勾勒出的，是中国民生事业正在经历的一场深层转型：保障的底色未变，但保障的对象、内容与逻辑都在发生结构性位移。而2026年陆续落地的制度安排与政策信号，正在为这种位移提供更具确定性的注脚。读懂这种“数据—制度”之间的接力，比记住任何单项指标的涨跌都更为重要。


一、人口：总量企稳之下的“质量替代”正在发生


2025年末全国人口140489万人，继续保持在14亿以上，超大规模市场的基本盘没有松动。但人口变动的真正信号不在总量，而在结构。16—59岁劳动年龄人口85136万人，占比60.6%，劳动力数量优势确在收敛；然而平均预期寿命升至79.25岁，劳动年龄人口平均受教育年限达到11.3年，大专及以上学历人口占比19.4%，公民科学素质比例一年之内提高了1.4个百分点。这意味着，同一数量级劳动力的“含金量”在系统性抬升。传统人口红利以数量取胜，新阶段的人力资本红利则以适配能力取胜——适配高端制造、数字产业和人工智能新业态的能力，正在成为决定一个经济体潜在增速的新变量。


城镇化的节奏也值得重新审视。67.89%的城镇化率、9.5亿城镇常住人口，人口向城市和东部集聚的惯性仍在延续。但集聚的另一面是公共服务承载力的结构性承压。2026年5月国务院常务会议专题研究人口发展工作，明确将“推动养老服务提质增效”与“大力发展银发经济”并置，同时要求积极应对人口老龄化、加强老年人社会保障。这释放出一个清晰信号：人口工作的政策重心，正在从单一的生育激励转向“一老一小”两端协同的全生命周期治理。2025年7月出台的育儿补贴制度到2026年初已覆盖31个省份，2026年度申领工作于1月5日全面开放，截至7月已发放2516万人。补贴的扩面速度值得肯定，但生育支持的政策效果从来不取决于单项补贴的力度，而取决于托育供给、教育成本、女性就业保障与补贴之间能否形成合力。国家发改委已明确提出“探索建立育儿补贴动态调整机制”，方向是对的，关键在于“动态”二字能否真正嵌入财政安排与公共服务供给的节奏之中。


二、就业：总量平稳之下，“适配”取代“数量”成为核心命题


2025年城镇调查失业率均值5.2%，30—59岁主力群体仅4.0%，就业大盘的韧性毋庸置疑。2026年前三季度，城镇新增就业1052万人，完成全年目标的87.7%，调查失业率均值仍为5.2%，就业形势延续了总体稳定的态势。第三产业就业占比升至49.4%，服务业作为就业“蓄水池”的功能继续强化。


但就业领域最值得关注的动向，不在失业率的波动区间里，而在岗位结构与劳动者技能之间的匹配张力中，以及政策层面对这种张力的回应方式上。2026年人社部推动出台的“关于适应人工智能技术发展助力构建就业友好型发展方式的意见”，其措辞本身就标志着政策逻辑的调整：不是被动应对岗位替代，而是主动引导人工智能“创造就业机会、赋能传统岗位”。“技能照亮前程”培训行动全面实施，“十五五”时期补贴性职业技能培训目标设定为5000万人次，重点指向人工智能、先进制造、养老护理等急需紧缺领域。这背后的判断是清醒的：产业升级淘汰旧岗位与催生新职业是同一过程的两面，政策能做且必须做的，是缩短劳动者穿越这一过程的时间和成本。


灵活就业群体的制度覆盖同样在提速。职业伤害保障试点自2026年7月1日起从17个省份推开至全国31个省份和新疆生产建设兵团，截至2026年6月底累计参保已达2990.2万人，按日参保、按单计费的模式在制度设计上回应了平台就业“流动性大、多平台就业”的特征。与此同时，四部门印发《平台劳动规则和算法协商指引（试行）》，将订单分配、抽成比例、工作时长等核心议题纳入协商框架，2025年已有15家平台企业签订专项协议，覆盖新就业形态劳动者逾2000万人。从“职业伤害有保障”到“算法规则可协商”，新就业形态的治理正在从单一的社保补丁走向权益保障的制度组合。稳就业的下半程，考验的正是这种组合的密度与执行力。


三、收入与消费：预防性储蓄的“制度成因”正在被政策正视


2025年全国居民人均可支配收入43377元，实际增长5.0%，与经济增长同步；农村居民收入实际增速6.0%，快于城镇，城乡收入比收窄至2.31。服务性消费占比达到46.1%，教育文化娱乐支出名义增长9.4%，发展型消费的方向是清晰的。


但2026年前三季度的数据提供了一个需要认真对待的信号：居民人均可支配收入实际增长4.4%，而人均消费支出实际增长仅2.7%，消费增速明显慢于收入增速。这一差额不能简单归因于“消费意愿不足”。它更可能指向一个结构性机制：当居民对养老、医疗、托育等长期支出的预期尚不稳定时，收入增量会优先沉淀为预防性储蓄，而非转化为当期消费。2026年7月国务院批复的《扩大消费“十五五”规划》（消费领域首份国家级专项规划）对这一机制的回应是直接的：将“社会保障体系完善、税收调节机制优化和转移支付力度加大”作为提振消费的独立政策支柱，明确其功能在于“降低居民在教育、医疗、养老等方面的预防性储蓄动机”。同期印发的《提振消费专项行动方案》进一步将“城乡居民增收促进行动”列为首要板块，并同步部署“消费能力保障支持行动”，把增收与减负置于同一政策框架之内。这意味着，扩大内需的政策重心正在从需求侧的短期刺激，转向收入分配与公共服务供给的制度性调整。方向是对的，但政策效果的显现取决于两个条件：增收的持续性，以及社保“安全网”的可信度。前者依赖就业质量与工资增长机制，后者依赖长期护理保险、养老金统筹层次提升等制度建设的落地深度。


四、公共服务：从“制度建立”转向“制度定型”，2026年是关键节点


2025年公共服务领域最具标志性的进展，不是参保人数的继续增长，而是一批制度安排在法治化和定型化方向上迈出了实质步伐。而2026年上半年的进展，使这一判断变得更加清晰。


长期护理保险的制度跃迁最具代表性。2026年3月25日，中办、国办正式发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确到2028年底前基本确立统筹城乡的制度安排，标志着被称为社保“第六险”的长期护理保险在历经十年试点后，正式进入全面建制阶段。总费率0.3%、单位与个人各承担0.15%的框架设定，以及就业人员与非就业人员分类待遇的安排，使这项制度第一次具备了全国统一的制度骨架。长期护理保险覆盖约3亿人，其意义远不止于为失能家庭提供照护费用分担——它同时是老龄化社会中释放家庭劳动供给、稳定中年群体消费预期的一项基础设施。制度的全面建制，意味着“第六险”从地方试点经验升格为社会保障体系的固定构件，这一步的制度价值可能被低估了。


医保改革的重心也在下沉。2026年3月，国家医保局等三部门印发《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，14条措施围绕基金总额管理、支付改革、用药保障和家庭医生签约联动展开，核心逻辑是让医保基金“流向基层”、让基层机构“接得住”。基层首诊格局的形成，最终取决于基层服务能力与医保支付激励之间的匹配程度，这14条措施的价值在于把两者放在了同一张政策图纸上。教育领域同样在发生结构性调整：2025年秋季学期起免除公办幼儿园学前一年保教费，2026年财政部下达支持学前教育发展资金458亿元，比上年增长38%，政策覆盖面已触及1400万在园儿童。从“普及”到“免费”，学前教育公共投入的边际增量正在流向公平性而非单纯的数量扩张。


五、生态与宜居：普惠民生中的“制度密度”在提升


2025年地级及以上城市PM2.5平均浓度降至28.0微克/立方米，重污染天数比例0.9%，均为有监测以来的最好水平。2026年1—7月，PM2.5平均浓度同比再降6.2%，优良天数比例同比提高3.9个百分点。生态质量的持续改善已经越过“偶发好转”的阶段，进入趋势性巩固的区间。


更值得关注的是生态治理中制度密度的提升。全国碳排放权交易市场在发电、钢铁、水泥、铝冶炼四行业基础上，明确将扩围至石化、化工等高排放行业，覆盖全国约80%的二氧化碳排放，截至2026年7月底累计成交量突破9.3亿吨。碳市场从单一行业走向多行业共管，意味着减排激励正在从行政约束转向价格信号，这对于一个仍处在工业化中后期的经济体而言，是绿色转型机制的一次实质性升级。生态红利向民生红利的转化，也正从“环境质量改善”的单一维度，扩展为碳市场、绿色就业、清洁能源可及性等多条通道。


六、结语：民生投入的战略属性，需要用制度定型来兑现


将2025年的数据与2026年的制度进展并置审视，一个判断变得更加清晰：民生支出正在从传统意义上的“兜底成本”转变为面向人力资本积累、内需潜力释放和社会预期稳定的战略性投资。长期护理保险的全面建制、职业伤害保障的全国推开、消费规划对社保兜底功能的明确指认、医保改革向基层的实质性倾斜——这些2026年的制度动作，共同指向同一个方向：把已经启动的保障扩面，固化为可预期、可持续、可跨周期运行的制度安排。


与此同时，节奏感仍然至关重要。2026年前三季度消费增速慢于收入增速的事实提醒我们，制度定型不是一蹴而就的，居民预期的修复需要时间和可信度的积累。民生改善的步子必须与经济增长的承载能力相匹配，福利水平的设定需要经得起跨周期的财政检验。积极回应群众期盼与守住可持续底线之间，不是非此即彼的选择，而是需要精细拿捏的政策艺术。2025年的数据证明了中国民生事业有基础、有方向；2026年的制度进展则表明，方向正在被转化为规则。接下来的考验，在于这些规则能否在执行层面保持足够的密度、弹性和回应性，让每一个百分点的民生投入，都真正落在人的全面发展和内需根基的加固之上。