金思宇/文

当城镇化率逼近70%的关口，中国城市发展站在了历史的十字路口——是继续粗放地“摊大饼”，还是精细地“精绣花”？2026年9月8日，国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题，进行第二十一次专题学习。国务院总理李强在主持学习时强调，要建立可持续的城市更新模式，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，以城市高质量发展更好满足人民美好生活需要。从上海老弄堂告别“拎马桶”的窘境，到广州永庆坊年客流破两千万的盛景，一场由“有没有”向“好不好”蝶变的城市变革，正席卷神州大地。

一、变“摊大饼”为“精绣花”：发展逻辑的深刻重塑

2026年政府工作报告显示，我国常住人口城镇化率达到67.9%，正加速迈向70%的国际平稳发展门槛。这意味着，过去那种“圈地盖楼、拉网铺路”的增量扩张模式已近尾声。城市发展的主要矛盾，正从解决“有无”转向追求“优劣”——百姓不再满足于“有房住”，更期盼住得舒适、行得便捷、环境宜人、文脉赓续。

李强总理指出，这些年我国新型工业化、新型城镇化深入推进，人口形势、发展动能、房地产市场等发生深刻变化，城市发展加快转向内涵式发展，城市更新成为现阶段城市工作的重要抓手，成为改善居住条件、增进民生福祉的重要途径，成为扩大内需、加快动能转换的重要载体。城市更新承载着三重使命：

民生为本，解群众之急难。 老旧小区管网老化、缺梯少位，这些看似琐碎的“小事”，却是千家万户的“大事”。“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人；加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、养老托育等社区服务设施6.4万个。数据背后是亿万家庭居住品质的实打实提升。

经济为要，激内需之潜能。 城市更新是扩大内需的新引擎。盘活存量空间，旧厂房变身文创园，老街区焕发新商机，沉睡资产被唤醒为增长的新动能。城市更新正成为推动城市高质量内涵式发展的核心抓手，多地政策密集落地，从上海“真如境”的片区“大平衡”，到西安57个重点片区的系统谋划，城市更新的底层逻辑正在发生变化——不再满足于“哪里破了补哪里”，而是以单元为尺度推进整体焕新。

发展为重，促品质之跃升。 推动城市从“量的积累”迈向“质的飞跃”，实现结构优化、功能完善与品质提升的有机统一。正如李强总理所强调的，要在实践中持续深化对城市发展规律的认识，坚持以人为本高质量推进城市更新，走出一条中国特色城市现代化新路子。

二、坚持以人为本：让城市更新更有“温度”

高质量城市更新，核心在“人”。

李强总理指出，要全面践行人民城市理念，把以人民为中心的发展思想贯彻到城市更新全过程，体现到具体政策和行动上。把最好的资源留给人民，将盘活改造的公共空间、服务设施、生态资源等优先用于满足民生需求。把解决群众急难愁盼摆在优先位置，找准亟需解决的短板问题，拿出实实在在举措改善居住生活条件。这“三把”构成了城市更新的完整闭环。

上海黄浦区半淞园路街道市民新村便是生动写照。4幢建于上世纪50年代的楼房，居民常年合用厨卫。更新后，大家告别了“拎马桶”，住进带独立厨卫和电梯的新居。放眼上海全市，截至2026年6月底，老旧小区改造完成486.7万平方米，完成全年计划的61%；旧住房成套改造完成15.01万平方米，受益居民3733户。2026年至2028年，上海还将实施70万平方米旧住房成套改造。到2030年，上海计划实施老旧小区改造3000万至4000万平方米。

北京昌平区桃园公寓社区的探索同样精彩。面对731户居民的改造诉求，政府未搞“一言堂”，而是探索“居民出一点、企业帮一点、政府补一点”的众筹路径。5个月内，87项议题全部销号，群众零投诉，居民众筹46.35万元撬动各方资金2300万元，城市更新从政府“独唱”变为党群“合唱”。

三、聚焦三大重点：奏响韧性、活力与文脉的协奏曲

推进城市更新，需在三个维度精准发力。

一是筑牢韧性底线。 李强总理强调，要突出增强防灾减灾能力，积极防范应对洪涝、火灾、地震等各类灾害，以“六张网”建设为契机合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准。城市如生命体，需有抗风险能力。武汉青山江滩对百年武青堤实施“削骨术”——剥离原混凝土外壳，堤身加固后直接覆绿，首创缓坡式堤防，将防洪标准提升至百年一遇，7.5公里岸线变成“会呼吸”的生态绿廊。随着武汉百里长江生态廊道全线贯通，曾经险象环生的两江干堤全部达到百年一遇防洪标准。这证明，韧性城市是防灾、生态与数字治理的深度融合。

二是激发城市活力。 李强总理要求，从群众生活起居、文化休闲、就学就医就业等场景出发，统筹推进住房、小区、社区到城区的更新改造，加快老旧街区厂区转型升级，积极导入新产业新业态，全面提升城市功能品质和发展活力。从“住有所居”到“住有宜居”，青岛张村河片区改造中，12个社区、近7000户家庭告别城中村，政府科学规划“三个三分之一”用地结构，以长效收益支撑发展。如今，万亩土地上虚拟现实、人工智能等新兴产业加速崛起。

三是赓续城市文脉。 李强总理明确要求，突出塑造城市特色风貌，注重发挥城市设计的引领作用，保护好景观格局、历史文脉，传承好城市记忆。城市更新非大拆大建，而是“留改拆”并举。广州永庆坊从危旧房集中区起步，采用BOT模式引入社会资本，两期累计投入11.5亿元。2024年全年客流突破2000万人次，商户从2016年的36家增加到130多家，出租率保持在98%以上，年营业额突破2亿元。青岛中山路片区修缮47万平米历史建筑，招引336个项目，带动就业1.5万个，2025年游客破9800万。青岛历史建筑展览馆依托始建于上世纪初的原高等山林局旧址改造而成，运用三维扫描结合手工模型还原老城风貌。银鱼巷、广兴里等老城更新案例生动展现了老建筑活化利用的全新路径。这些实践印证：历史文脉不是包袱，而是城市独特竞争力。

四、凝聚多方合力：构建可持续更新机制

城市更新是系统工程，李强总理强调必须加强统筹协调，凝聚强大合力。

政府层面， 坚持“先体检、后更新”。杭州构建“五大维度、十六方面、86项”特色城市体检指标体系，相关做法入选住建部城市体检可复制经验做法清单。2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，要求发挥国土空间规划统筹引领作用，规范空间复合利用，加大存量盘活力度。北京出台《深化与城市更新相适应的街区控规管理改革实施意见》，发挥责任规划师、建筑师、估价师等多师协同共创作用。

市场层面， 创新投融资机制。李强总理要求更好发挥市场力量作用，加强信贷支持，完善城市更新基金等金融工具，构建多元化可持续投融资体系。深圳南头古城采用“政府统筹+市场运营+居民参与”模式，原住民入股增收，商户入驻率达93%。各地还应探索REITs等工具，为社会资本提供退出通道。

制度层面， 加快完善政策制度体系，强化法治保障。深圳出台《城市更新条例》，明确旧住宅区95%以上物业权利人同意可启动改造；上海推行“社区规划师”制度，城市更新从“大拆大建”转向精细治理。

结语

一座好城市，不在于楼多高、路多宽，而在于老人出行有无电梯、孩子放学有无绿道、青年创业有无空间、居民推窗能否见乡愁。城市更新，归根结底是“以人为本”的实践——让城市不仅是钢筋水泥丛林，更是美好生活的家园。

从“大建设”到“大治理”，从“有没有”到“好不好”，中国城市正经历深刻的“二次生长”。李强总理在专题学习上强调，要“以城市高质量发展更好满足人民美好生活需要”。这场生长的终极意义，是让城市真正成为人民美好生活的载体——这，便是内涵式发展的真谛。

（作者金思宇系中国政策科学研究会特邀研究员、经济学家）