金思宇/文


气候变化已成为人类面临的重大全球性挑战。全球气温持续攀升，极端天气频发，生态系统退化加剧，对经济、社会、民生构成严重威胁。联合国环境规划署发布的《2024年排放差距报告》显示，全球气温已比工业革命前高出1.3℃，当前的行动和政策将导致21世纪内全球气温上升2.6℃至3.1℃。世界银行研究估计，全球年度资产损失约3140亿美元，导致6200亿美元的福祉损失。中国气象局于2025年发布的《中国气候变化蓝皮书2025》显示，2024年我国气候风险指数为1961年以来最高，气候系统变暖趋势仍在持续。


作为负责任的大国，中国于2020年向世界作出庄严承诺：力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。这一“双碳”目标，不仅是中国对国际社会的郑重承诺，更是破解自身资源环境约束、实现高质量发展的必然选择。当前，中国正面临能源结构偏煤、产业转型压力大、碳排放总量仍处高位等多重挑战：煤炭消费占比仍超50%，单位GDP能耗为世界平均水平的1.5倍，工业、建筑、交通等重点领域节能降碳任务艰巨。据国际能源署数据，2023年中国碳排放量占全球总量的28.8%，但单位GDP碳排放强度已较2005年下降超50%；与此同时，可再生能源装机容量实现历史性跃升——截至2025年底，全国可再生能源装机总量达23.4亿千瓦，约占全国电力总装机的60%，其中风电、太阳能发电装机合计18.4亿千瓦，历史性超过火电。


在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》），为新时代节能降碳锚定新坐标、擘画新路径。这份文件不仅是落实“双碳”目标的行动纲领，更是推动经济社会发展全面绿色转型的战略宣言。其出台有着深刻的时代背景与重大战略意义：


一、政策背景：全球使命与国内转型的双重倒逼


1. 全球气候治理的紧迫责任


气候变化已从环境问题升级为生存危机。《巴黎协定》确立的全球温升控制目标要求各国加速减排。中国作为全球最大发展中国家和碳排放大国，肩负着推动全球绿色转型的国际责任。通过更高水平节能降碳，中国正以实际行动践行人类命运共同体理念，为应对气候变化贡献中国智慧。2025年9月，中国在新一轮国家自主贡献目标中宣布，力争到2035年全经济范围温室气体净排放量比峰值至少下降7%至10%。截至2025年8月底，风电、太阳能发电总装机容量已提前完成2030年国家自主贡献目标。中国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了全球最大最完整的新能源产业链，贡献了全球四分之一的新增绿色面积。


2. 国内发展方式的深刻变革


中国经济正处于从高速增长向高质量发展转型的关键期，传统高耗能、高排放的粗放发展模式难以为继。能源资源约束趋紧、生态环境容量有限，倒逼发展方式必须向绿色低碳转型。节能降碳不仅是环保要求，更是经济结构调整、产业升级的必由之路。据统计，中国工业部门能耗占全社会能耗的65%以上，钢铁、建材、石化等高耗能行业碳排放强度是发达国家的1.2至2倍。2025年，我国加大力度推进产业结构优化升级，累计完成5.9亿吨粗钢产能全流程超低排放改造，培育国家级绿色工厂超6000家，实现产值占制造业总产值约20%。2024年城镇新建绿色建筑面积16.9亿平方米，占当年城镇新建建筑面积的97.9%，重点行业大宗货物清洁运输比例约70%。


3. “双碳”目标的攻坚需求


实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的系统性变革。当前，中国仍面临产业偏重、能源偏煤的结构性矛盾，部分地区存在“运动式减碳”或“消极观望”两种极端倾向。亟需通过系统性政策统筹协调各方，确保“双碳”目标稳妥有序推进。全国碳排放权交易市场稳步扩容发展，截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，交易规模持续扩大。全国碳市场完成首次扩围，纳入钢铁、水泥、铝冶炼三个行业，覆盖全国碳排放量超60%，纳管重点排放单位共计3378家。碳市场推动全社会实现低成本减排功能不断显现。


4. 政策体系的迭代升级


此前，中国在节能降碳领域已出台系列政策，但存在标准不统一、执行不到位、市场机制不健全等问题。《意见》的出台是对既有政策的整合优化与创新突破，标志着节能降碳工作从“单点突破”转向“系统治理”，从“行政推动”转向“市场与行政双轮驱动”。2026年是“十五五”开局之年，也是中国从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”的第一年。按照《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的安排，“十五五”时期将实施碳排放总量和强度双控制度，调控对象从能源消费聚焦至碳排放本身。


二、战略意义：多维价值与深远影响的战略抉择


1. 发展逻辑的革新：重塑增长动能


《意见》推动的节能降碳，本质是发展方式的根本性转变。通过淘汰落后产能、发展绿色产业、推广低碳技术，将催生庞大的绿色市场，创造新的经济增长点。截至2025年三季度末，中国绿色贷款余额达43.51万亿元，同比增长22.9%，高于各项贷款增速16.4个百分点。2025年全年绿色债券发行规模达10,784.33亿元，较2024年同比增长58.26%。碳减排支持工具已累计引导金融机构发放碳减排贷款1.38万亿元。2025年，可再生能源发电增量已覆盖全社会用电增量，全年新增可再生能源发电量5193亿千瓦时，超过全社会用电增量5161亿千瓦时。绿色发展正成为拉动经济的重要引擎。


2. 国际竞争的先机：抢占技术高地


绿色技术是未来国际竞争的制高点。《意见》强化低碳技术研发攻关，布局CCUS、氢能、新型储能等前沿领域，旨在通过技术创新掌握全球气候治理话语权。2025年，新型储能装机规模达到1.36亿千瓦。“十五五”规划纲要将氢能列为前瞻布局的未来产业之一。2026年3月，工业和信息化部等三部门印发通知，启动氢能综合应用试点工作，力争到2030年全国燃料电池汽车保有量达到10万辆。中国光伏组件产量占全球市场份额的80%，风电整机制造产能占比超60%，“十四五”以来光伏组件、锂电池产量分别增长3.7倍、6.4倍以上，新能源汽车产销量连续10年全球第一。


3. 能源安全的保障：破解资源瓶颈


过度依赖煤炭等化石能源存在供应风险与价格波动隐患。加快可再生能源替代，构建新型电力系统，是保障国家能源安全的战略选择。《意见》提出的非化石能源占比目标，将显著提升中国能源自主可控能力。截至2025年底，非化石能源消费占比已达21.7%，可再生能源装机占全国电力总装机60.1%。2025年非化石能源装机容量达22.2亿千瓦，占总装机容量比例达60.9%。化石能源消费比重由2020年的84.0%降至2024年的80.2%，年均降低近1个百分点。


4. 民生福祉的提升：创造美好生活


节能降碳与改善民生紧密相连。超低能耗建筑让居民享受更舒适的环境，绿色交通降低出行能耗，生态修复提升城乡风貌。2025年，全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降4.4%，地表水达到或好于Ⅲ类水体比例为91.4%。“三北”工程三大标志性战役全面启动，完成国土绿化任务1.27亿亩。北京市“碳普惠”平台通过量化公众绿色行为并给予激励，累计覆盖用户超500万，碳减排量超30万吨，用户通过积分兑换获得实惠超1亿元。


5. 治理能力的检验：彰显制度优势


《意见》的实施涉及多部门协同、央地联动、政府与市场互动，是对国家治理体系和治理能力现代化的一次重大考验。通过政策创新与机制完善，将形成可复制、可推广的绿色转型“中国方案”。2025年5月，全国政协召开“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”双周协商座谈会，为如期实现“3060”战略目标明确了战略路径。浙江省通过“区域—行业—企业”三级碳排放监测平台，实现重点排放单位数据实时监控，监管效率提升70%以上。


在碳达峰碳中和目标进入攻坚阶段的当下，其出台彰显了国家以更高标准、更实举措推进绿色发展的坚定决心，为构建人与自然生命共同体注入了强劲动力。


一、立足全局，以系统性思维筑牢绿色根基


《意见》突出“协同”与“系统”两大关键词，将节能降碳置于国家发展全局中统筹谋划。其深刻认识到，节能降碳绝非单一领域的“独奏曲”，而是涉及产业、能源、技术、制度等多维度的“交响乐”。文件强调要坚持“稳中求进”总基调，统筹发展与安全，将节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面，这一顶层设计既避免了“运动式减碳”的偏颇，又为地方和行业提供了清晰的操作指南。


政策解读： 《意见》明确提出从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的核心逻辑，这是政策导向的重大调整。2026年政府工作报告首次以碳排放强度目标替代能耗强度目标，明确提出“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，标志着我国环境规制重心从节能向降碳的根本性转变。“十五五”时期碳排放强度设定为累计降低17%，这意味着碳排放总量增速将持续低于经济增速。新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，这一政策突破极大释放了绿色发展的空间。2025年全国可再生能源发电量3.99万亿千瓦时，约占全社会用电量的38.5%，每10度电中近4度为绿电。2025年单位国内生产总值二氧化碳排放降低5.0%，单位GDP能耗降低5.1%。


《意见》针对钢铁、石化、建材等高耗能行业实施清单式管理，设定能效基准线和标杆线，倒逼企业淘汰落后产能。能效低于基准线的设备必须限期改造或淘汰，而达到标杆线的企业可享受电价优惠、信贷支持等红利。这种“红黄榜”机制通过差异化政策形成“胡萝卜加大棒”效应，推动行业整体升级。2025年9月，国家发展改革委发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，自9月1日起施行，将碳排放评价和煤炭消费管理要求纳入节能审查，标志着节能审查制度的重大革新。


二、聚焦重点，以硬核举措推动绿色变革


《意见》紧扣重点领域与关键环节，推出了一系列靶向施策的“硬举措”。在产业端，通过推广数智技术、淘汰落后产能、培育绿色产业，推动传统产业“脱胎换骨”。例如，青岛港自动化码头通过5G、人工智能等技术实现全程自动化作业，能耗降低15%以上，作业效率提升30%，展现了数智化赋能交通物流领域的节能降碳潜力。


政策解读： 文件提出“大规模设备更新行动”，明确淘汰低效电机、变压器、锅炉等高耗能设备，鼓励采用高能效成套设备。例如，政策要求到2025年工业锅炉平均运行效率提升5个百分点。据中国节能协会测算，仅此一项可年节约标煤超3000万吨，减少二氧化碳排放8000万吨。同时，强制企业部署EMS（能源管理系统），通过数字化手段实现能源流的实时监控与优化调度。这一要求将推动企业从“被动节能”转向“智能管理”，通过数据驱动降碳。


在能源端，以严格控制化石能源消费、大力发展非化石能源为核心，加快构建新型电力系统。内蒙古库布其沙漠的“光伏+治沙”项目，通过板上发电、板下种植、治沙改土，实现年发电量超20亿千瓦时，减少二氧化碳排放超160万吨，同时治理沙漠面积超10万亩，创造了生态效益与经济效益双赢的典范。


政策解读： 《意见》提出到2030年非化石能源消费占比达到25%左右，并要求新建项目原则上采用绿电。政策特别强调“谁用绿电，谁得先机”。2025年可再生能源消费占比已提前达到21.7%，风电光伏累计装机历史性超过火电。据国家能源局数据，2025年风电光伏新增装机规模突破4亿千瓦关口，近4年连续突破1亿、2亿、3亿、4亿千瓦关口。可再生能源发电新增装机4.52亿千瓦，同比增长21%，占全国电力新增装机的83%。企业通过布局光伏、风电等绿电项目获得更大的产能扩张空间，绿电成为企业未来发展的“硬通货”。


三、强化保障，以制度创新激发绿色动能


《意见》在支撑保障体系上打出“组合拳”，为节能降碳注入持久动力。在法治层面，加快修订节约能源法、可再生能源法等，以“硬约束”保障工作推进。例如，浙江省率先出台《绿色建筑条例》，将建筑节能降碳纳入法治轨道，推动全省新建建筑全面执行绿色建筑标准，超低能耗建筑面积累计突破1000万平方米。


政策解读： 政策创新设计了多项激励工具。税收方面，企业购置节能节水专用设备可享受投资额10%的所得税抵免；金融方面，央行设立科技创新和技术改造再贷款，通过贴息贷款降低企业融资成本。截至2025年三季度末，中国绿色贷款余额达43.51万亿元，全年增加7.72万亿元，同比实现超过20%的增长。2025年绿色债券发行规模达10,784.33亿元，同比增长58.26%，其中绿色金融债券规模同比增长129.1%。截至2025年末，国内市场累计发行绿色债券超3000只，累计发行规模约5.24万亿元。


政策还提出建立碳排放权交易市场与用能权交易市场的衔接机制，通过市场化手段让碳排放权成为可交易的稀缺资产，推动企业主动减碳。在标准层面，完善能耗限额、碳标识认证等制度，以标准引领高质量发展。海尔中德生态园通过建立全生命周期碳足迹管理体系，实现产品碳足迹核算与认证，推动绿色产品国际互认，助力企业抢占低碳市场先机。


政策解读： 《意见》要求分行业制定强制性能耗限额标准，并定期修订提升。2025年，我国积极推进碳足迹管理体系建设，发布GB/T 32151系列46项重点行业温室气体排放核算与报告要求国家标准，覆盖水泥生产等22个重点行业。2025年1月，国家温室气体排放因子数据库第一版正式上线，电力碳足迹因子数据明显小于国外数据库默认数值，填补了国内因子数据空白。国家层面正加快建立碳足迹管理体系，构建能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。这种标准化管理将加速行业洗牌，迫使落后产能退出市场。


四、直面挑战，以长效监管护航绿色转型


面对节能降碳的复杂性与艰巨性，《意见》强化监管与考核的“刚性约束”。通过严格项目审查评价、建立重点用能单位档案、实施全流程动态监管等措施，构建起“事前预防、事中控制、事后追责”的闭环管理体系。例如，江苏省开展的“双随机、一公开”节能监察，对全省重点用能单位实现全覆盖，2023年累计查处违规项目82个，倒逼企业提升节能管理水平。


政策解读： 政策创新性提出“碳排放等量或减量置换”机制，要求新建高耗能项目必须通过淘汰落后产能或购买碳排放指标来实现碳排放“减量替代”。例如，山东省实施该机制后，新上马项目必须承诺碳排放量不高于替代的旧产能，确保区域碳排放总量不增反降，数据显示2023年山东省通过该机制实现碳排放减量置换超200万吨，淘汰落后产能企业120家。这一政策通过“先立后破”避免运动式减碳对经济的影响。同时，《意见》明确将节能降碳目标完成情况纳入地方绩效考核和中央生态环保督察，强化问责机制，确保政策执行不打折扣。


2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过的《关于2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》进一步提出，将能耗强度、碳排放强度、碳排放总量等指标一体纳入“双碳”评价考核，从源头上强化“两高”项目管控，压实各方责任。


五、引领未来，以绿色转型塑造发展新优势


《意见》的深远意义，在于其不仅聚焦当下，更在塑造未来发展的新逻辑。通过节能降碳，将推动产业向高端化、智能化、绿色化跃升，重塑国际竞争新优势。雄安新区零碳示范园区通过推广“光储直柔”建筑技术、建设城市级综合能源系统，可再生能源利用率达100%，为新型城镇化探索了可复制的绿色路径。将加速能源体系变革，提升国家能源安全；将倒逼技术创新突破，催生新产业新业态。宁德时代研发的麒麟电池，通过结构创新实现体积利用率突破72%，推动新能源汽车续航里程大幅提升，带动动力电池产业加速迭代。


政策解读： 《意见》前瞻性布局低碳零碳负碳技术研发，提出支持CCUS、氢能、新型储能等关键核心技术攻关。2025年，新型储能装机规模达1.36亿千瓦，构建起全球规模最大的储能体系。“十五五”规划纲要将氢能列为前瞻布局的未来产业之一，三部门联合开展氢能综合应用试点，力争到2030年终端用氢平均价格降至25元/千克以下，部分优势地区降至15元/千克左右。截至2025年底，氢燃料电池汽车累计销量近4万辆，建成加氢站574座、加氢能力超360吨/天，居全球首位。政策明确设立国家低碳转型基金，并通过绿色债券、碳金融工具引导社会资本投入。据央行数据，2025年碳减排支持工具已累计引导金融机构发放碳减排贷款1.38万亿元。这些举措将推动中国在全球低碳技术赛道抢占先机。


更重要的是，这场绿色变革将深刻改变生产生活方式，推动形成节约适度、绿色低碳的社会新风尚。北京市实施的“碳普惠”平台，通过量化公众绿色行为并给予激励，已累计吸引超500万市民参与，形成全民参与节能降碳的生动局面。国家发展改革委在2026年计划报告中明确提出，开展全面节约战略行动，持续推动“能水粮地矿材”一体化节约，发展循环经济，提高垃圾分类和资源化利用水平。这种机制创新将绿色理念从政策约束转化为全民自觉行动，构建低碳社会生态。


站在新的历史方位，《意见》的出台标志着我国节能降碳工作迈入更高水平、更高质量的新阶段。2026年是“十五五”开局之年，也是从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”的第一年，单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右的年度目标，彰显了我国坚定不移推进绿色低碳发展的决心。这既是一场广泛而深刻的变革，也是一次抢占未来发展制高点的战略机遇。从库布其沙漠中“光伏+治沙”的生态奇迹，到青岛港自动化码头的智慧革新；从张宣科技的氢冶金革命，到雄安新区的零碳园区探索；从全国碳市场超576亿元的累计成交额，到绿色信贷突破44万亿元的磅礴力量——无数实践已证明，节能降碳不是发展的“绊脚石”，而是高质量发展的“加速器”。面向未来，唯有以“咬定青山不放松”的定力、“越是艰险越向前”的担当，不折不扣落实各项部署，才能让绿色发展的浪潮奔涌不息，让高质量发展的航船行稳致远。我们坚信，在《意见》的引领下，一个天更蓝、山更绿、水更清的美丽中国必将加速呈现，为全球可持续发展贡献更多中国智慧与中国方案。这不仅是中国的绿色征程，更是人类文明进步的壮阔诗篇。


作者：金思宇

系中国政策科学研究会特邀研究员、经济学家