金思宇／文

2026年，“十五五”开局之年，人工智能正在以超出预期的速度重构全球竞争版图。日前，国务院常务会议专门听取人工智能发展情况汇报，强调“要守牢人工智能安全底线，完善科技伦理、测试认证等制度规则，构建动态适应、分级分类的安全监管体系”。这一部署与《“十五五”规划纲要》将人工智能定位为驱动新质生产力发展核心引擎的战略安排一脉相承。《纲要》围绕技术创新、产业融合、安全治理等维度作出系统性部署，明确提出以“牢牢掌握发展主动权”为战略目标，构建“政策支撑+安全护航”的双轮驱动体系。以下从战略定位、创新路径、治理框架、实施保障四个维度加以解读。

一、战略定位：从“技术赛道”到“国之重器”

《纲要》将人工智能纳入新质生产力培育体系，提出“以自主创新能力为核心，以场景应用为牵引”的发展方针。从《建议》到《纲要》，人工智能相关内容在国家级规划体系中的位置发生了显著的结构性调整——在《建议》中尚隶属于“新质生产力”主题之下的技术力量，而在《纲要》中则专设第四篇“深入推进数字中国建设”，与“建设现代化产业体系”“加快高水平科技自立自强”等国家最核心的发展任务并列。

陈晓红院士指出，“人工智能+”连续两年被写入中央经济工作会议，“十五五”规划建议明确其战略支柱地位，从中央到地方形成政策合力，将使其成为驱动实体经济转型、培育新质生产力的核心引擎，成为像水电气一样的基础生产要素。她判断，2026年中国人工智能产业将迈入“技术深化、价值兑现、治理规范”的全新阶段。

金思宇对此有着更深层的观察。他认为，“十五五”时期是新质生产力由蓄势培育迈向壮大成势的关键阶段，也是全球人工智能竞争格局重塑的历史窗口期。在这一进程中，生成式人工智能不应仅被视为技术层面的工具革新，而应被确立为支撑数字文明发展的社会认知基础设施。新质生产力的核心不仅是技术层面的升级，更是生产关系与创新生态的系统性重构。

杨建磊则进一步指出，“十五五”时期应依托新型举国体制优势与超大规模市场优势，围绕国家重大规划的前瞻性布局与超常规举措，抓住数智化发展机遇，开辟一条自主可控、集约高效的人工智能发展路径。

从“技术赛道”到“国之重器”的定位跃升，标志着人工智能已从一般性技术议题上升为关乎国家竞争位势与现代化产业体系根基的战略性力量。

二、创新路径：技术攻坚与产业赋能双向突破

《纲要》以“技术—产业”双轮驱动为实施路径，明确两大攻坚方向。

在核心技术攻关方面，规划聚焦高端芯片、大模型算法、具身智能等前沿领域。赵晓光委员认为，人工智能仍将是“十五五”时期我国科技创新的核心主线，在“人工智能+”赋能千行百业的过程中，数据、算法、算力三大基础元素至关重要，需要在三方面都取得颠覆性的创新和突破。她判断，“十五五”时期将是关键突破期，须在硬件、软件、算法上取得创新甚至颠覆性进展。

中国科学院计算技术研究所研发的“启蒙”处理器芯片软硬件全自动设计系统，实现了从芯片硬件到基础软件的全流程自动化设计，有望改变处理器芯片的设计范式。在具身智能领域，广西柳州全尺寸工业人形机器人Walker S2已成功应用于东风柳汽生产线，20余台工业人形机器人在数据采集及测试中心接受训练，准备批量进厂上岗，标志着具身智能正从实验室走向规模化应用。

在算力与数据基建方面，规划提出“智算网络全国一体化布局”。邬贺铨院士指出，算力已经成为国家战略焦点，全球竞争比较激烈。我国“十五五规划”特别强调要加快人工智能数字基础的创新，强调算力算法的高效供给。工信部已发布算力互联互通行动计划，明确到2028年要实现智能感知实时发现获取的算力互联网。

在产业赋能方面，“人工智能+”正在从“单点探索”升级为覆盖全产业链的“系统变革”。国家信息中心专家分析指出，从“十四五”时期对数字经济的战略布局，到“人工智能+”行动的深入实施，再到“智能经济新形态”的正式提出，是我国经济发展从数字化向智能化转变的关键一跃，昭示着一个以人工智能为底层逻辑、全面重塑生产方式与生活方式的新时代正加速到来。

广西的实践颇具代表性。广西“十五五”规划纲要188次提及人工智能，部署“大力发展人工智能，深入推进数智广西建设”，并提出“高标准建设中国-东盟国家人工智能应用合作中心”。截至2025年底，广西累计推动5000多家企业实施“智改数转”、培育自治区级智能工厂377家。今年1月，国务院已将“加快发展新一代智能制造”列为“十五五”期间6项牵引性、撬动性强的重点工作之一。

金思宇预判，人工智能与实体经济深度融合步伐将加快，预计到2030年，人工智能在制造业、农业、服务业的渗透率将分别达到70%、50%、80%，全面重构传统生产模式。

三、治理框架：分级监管筑牢安全底线

技术创新越是提速，治理体系越需蹄疾步稳。《纲要》创新性提出“风险分级、治理分层”的AI监管体系。日前召开的国务院常务会议进一步明确，要“构建动态适应、分级分类的安全监管体系，加强国际人工智能治理合作”。

卢卫强调，AI治理应坚持“分类分级”，对自动驾驶、智慧医疗等高风险场景严格监管，对低风险应用则留出一定创新空间。建立健全面向未来的人工智能安全治理生态，需要依靠技术创新筑牢防线、依靠信任夯实凝聚共识、依靠制度完善保驾护航，让技术、信任、制度三者形成合力。

在伦理治理方面，规划要求企业将伦理治理内化为研发运营的有机组成部分。全球首个系统级伦理垂域大模型“问道”已在东南大学发布，复旦大学发布的全球首个伦理审查智能体“一鉴”可自动标注伦理风险等级并生成专业伦理审查报告，为AI伦理治理提供了可操作的智能辅助方案。

金思宇认为，随着人工智能、大数据、云计算等技术的突破性发展，人类社会已迈入“数智时代”，传统治理模式难以应对海量数据的动态需求和复杂系统的协同问题。未来治理系统将全面嵌入自适应AI，实现从“被动响应”到“主动预测”的转变。

四、实施保障：要素协同与生态构建

规划的生命力在于执行。《纲要》从要素供给、主体协同、机制创新三方面强化保障支撑。

在要素供给方面，设立千亿级AI产业引导基金，推动高校增设AI交叉学科专业，实施“AI+X”复合型人才培养计划。在主体协同方面，构建“国家实验室—领军企业—中小创企”协同创新网络。金思宇认为，央企应实现从“依赖垄断资源的巨无霸”向“依靠技术创新的领头雁”、从“被动执行政策的国家队”向“主动开辟新赛道的先锋队”、从“产业链孤岛”向“生态平台”的转变。

在机制创新方面，选择北京、粤港澳大湾区等地开展“AI治理试验区”建设。各地正根据自身资源禀赋探索差异化路径——北京、浙江、上海、广东已形成全产业链布局的第一梯队。全国31份省级“十五五”规划中，人工智能相关词汇累计出现超过1370次，所有省市都提及“人工智能”和“算力”。广西践行“北上广研发+广西集成+东盟应用”的发展路径，2025年工业领域AI核心产业产值突破890亿元。

战略价值与产业展望

《“十五五”规划纲要》的人工智能部署，标志着我国AI战略从技术追赶迈向规则引领的关键转折。通过“技术突破夯实根基、场景应用释放价值、安全治理保驾护航”三位一体的协同推进，AI产业有望在“十五五”期间实现万亿级规模跃升。

在陈晓红看来，算力领域将实现规模与效率双升，国产芯片从替代走向升级；大模型告别参数竞赛而转向实用化优化；产业价值将从“增收不增利”转向“营收利润双高增”。杨建磊则强调，要促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。

面向未来，伴随规划目标按年度分解落地，人工智能将深度融入经济社会各领域，从“工具”演变为“基础设施”，从“赋能者”进化为“重塑者”。产业参与者需紧抓政策窗口期，以技术创新为矛、合规发展为盾，在安全与发展的双轨上稳步前行，共同书写中国AI引领全球的崭新篇章。

（作者系中国智库高级研究员，经济学家，研究方向：科技政策、人工智能治理、产业数字化转型）